专家王守清：PPP的核心是运营谁做得好就给谁

PPP的核心是运营

——专访清华大学PPP研究中心首席专家王守清

“传统的政府模式是，PPP项目一般交给本区域的国企或民营社会资本去做，现在通过招投标市场化，不管区域内外，谁做得好就给谁。”

中国新闻周刊记者/席志刚

就PPP发展的现状以及存在的机会与挑战，《中国新闻周刊》近日专访了清华大学PPP研究中心首席专家王守清。

“华夏幸福的产业新城模式就是完整的产业链”

中国新闻周刊：作为多年的观察者，你如何看待华夏幸福的产业新城PPP模式？

王守清：2010年，所有央企都在讲转型升级，做全产业链，这其实就是PPP的概念。而华夏幸福2002年就开始实践全产业链，比央企早了近10年。

华夏幸福的产业新城模式，包含片区开发、工业园、生活配套等等，就是完整的产业链。 华夏幸福的实力和专业性体现在：第一是上市公司，主要解决融资；第二有成功案例，有好的形象示范；第三团队很专业，在产业规划、招商、运营方面具备比较优势，目前在PPP产业新城领域，找不到比它更厉害的。

华夏幸福的专业性还体现在优秀的集成能力。一个小区域，涉及到不同的行业，不同类型的项目，集成能力很重要。项目要做多少，互相之间如何匹配，有的赚钱有的赔钱，怎么用赚钱的去弥补赔钱的等等，需要高超的运营能力。

还有一个就是平衡，分两个层面，一是区域内部的产业要平衡，还有一个是与区域周边，甚至与国家级的产业园区之间要平衡，这非常关键。华夏幸福在做固安的产业定位时，考虑到北京、天津及周边县市，把固安的优势、劣势、机会、风险通通分析透。

固安产业新城已经有了新型显示、航空航天、生物医药三大产业集群，2014年北京第二新机场选址确定后，马上调整产业，增加了空港物流产业，这就是民营企业的速度。

中国新闻周刊：华夏幸福和固安县政府的互信让人印象深刻。你觉得其中的关键在哪里？

王守清：如果一个地方政府自己有能力开发，那就没有谈判的空间了。

固安政府相信华夏幸福的能力，华夏幸福也具备相应的实力，双方经过磨合，彼此互信，可谓占尽天时地利人和。

中国新闻周刊：这么说，固安产业新城PPP项目可能只是一个特例？

王守清：固安产业新城从起步发展到现在，每届县政府都能做到只要不是原则性的、不可调和的，就按合同履约。必须承认，固安县政府官员很务实，知道自己短时间内做到这个程度有难度，那么就让专业的人做专业的事情，发挥企业能动性、创造性。

话说起来很简单，真正落实时很难。难得的是华夏幸福与固安政府磨合得非常不错，固安连续四届政府都很支持。

坦率地说，初期双方都遇到很多困难，但彼此的共识是：事情既然做到了这一步，就必须继续坚守、坚持。到了第三、第四届，事情的进展达到甚至超出了合作预期。第五届后政府根本不用担心，已经进入一个良性循环了。

“一定要想清楚擅长什么再干什么”

中国新闻周刊：产业新城模式有没有可能复制？

王守清：产业新城的模式是有竞争力的，是可以复制的。

事实上，民营上市公司参与PPP各有侧重。华夏幸福基本上是主打县域经济，做产业新城PPP项目，龙元建设做产业新城几乎与华夏幸福同步，但华夏幸福做成功了，而龙元建设不亏不赚，随后他们向特色小镇转移，做得也很成功。核心还是要有市场经营思路，考虑如何滚动开发、融资、运营，这些是PPP项目的精髓。

所以，我提出自我融资、自我造血的概念。华夏幸福的固安模式就是这样，具备自我造血功能，这是很重要的思维。

现在华夏幸福也不局限于产业新城了，也在探讨产业小镇，龙元建设也还在产业新城方面持续发力。

在复制各自模式时，各自有一套框架性的原则。就是针对目标区域的地理属性、资源禀赋、基础设施、产业基础、人口结构等方面下功夫。要么有旅游，要么有产业，要么有独特的排他性的优势。

搞旅游特色小镇，乌镇算是很典型的PPP例子，投资商出钱与地方政府合作，然后统一规划、建房、装修、经营，并吸纳当地人就业。

乌镇投资者把事情做起来以后就退出，转让给了中青旅。投资者找到一种特定的模式，现在他们在做古北水镇。

中国新闻周刊：地方政府参与PPP的过程中变量太多，如何克制行政干预的冲动？

王守清：从片区开发角度来说，政府负责控制规划，应该由政府去主导，但同时应该让潜在的投资者参与进来；到详细规划时，双方要商量。政府找设计院做规划时没有投资概念，只有投资者才真正了解市场，提出的规划意见比较符合市场需求，而且这种市场需求政府不完全兜底。

比如旅游PPP项目，政府不可能保证每年来500万人，社会资本必须对旅游市场非常了解，前面说的乌镇就是很好的例子。对一个具体的小项目要分类，像电厂、水厂、污水处理厂，更多应该去关注结果。政府定好产出要求，不要越界，放手给民营企业发挥能动性、创造力。 如果是社会事业，比如学校、医院、养老院，政府既要关心结果，又要关注过程，很难去界定明显的界限，那就要求参与项目的投资方各方面都懂。一定要想清楚擅长什么再干什么，不擅长的一定找高水平的志同道合的合作伙伴一块儿去干。

对金融机构也一样，现在中国做PPP最大的障碍之一，是金融机构还是固守传统，依赖于政府信用，依赖于央企国企信用，不太在乎项目的现金流。金融机构必须打破固有传统观念，不能老躺着挣钱，应该增强做PPP的理念。

中国新闻周刊：从地方政府的角度来讲，要把PPP做好，是不是还需强化与社会资本的合作？

王守清：如果用行政命令去逼着做，估计也很难。地方政府利用央企的优势地位做项目，动机是省事。民企的实力有限，不是所有项目都可以做。我觉得，产业新城综合体项目、特色小镇片区开发可以打包，但是不能把所有东西都打包。

前段时间我在做这方面调查研究过程中发现一个问题，比如说地方做PPP项目规划的时候，很多项目很难弄，不赚钱，但为了把很难弄不赚钱的项目也扔出去，就捆绑了一些好的项目。 这种做法若要在一个区域里还可以，否则就有问题。英国的经验是，如果一个项目规模太小，单独去做，交易成本太高，就把一个城市的所有污水处理项目打包，可以给一家企业做；也可以先拿出一个项目，跟一个企业去谈，谈成后复制。该企业可以优先参与，但并不说就归你，还是要有竞争，这也是一种打包。

同类项目打包比较好，边界清楚，大家一块儿竞争。若是不同的项目，就涉及到算账，如果算不清楚，那就没有竞争，没有竞争就等于是一对一谈，就可能有问题。因为这不像产业新城、特色小镇所有项目是在一个合作区域，规划条件是定好的。

中国新闻周刊：从区域的角度来讲，本地或本区域的社会资本参与的PPP项目好一些，还是跨区域好一些？

王守清：各有优缺点。本区域的民营社会资本的优势在于对本地很了解，信任基础牢靠、效率高，劣势是易僵化。

有时候，区域外的资本或民营企业竞争力反而更强，不要刻意区分本地还是外地。传统的政府模式是，PPP项目一般交给本区域的国企或民营社会资本去做，现在通过招投标市场化，不管区域内外，谁做得好就给谁。 政府更多应该对标政府传统模式，从“物有所值”角度考虑。如此，民营社会资本参与的积极性高，政府、老百姓也获利，最终实现多赢。

(《中国新闻周刊》2018年第2期)

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