对资产评估机构行政监督的几点思考

上海专员办

资产评估机构与会计师事务所共同构成了服务资本市场健康发展的重要专业力量。资产评估原属于会计师事务所主要业务之一，在20世纪90年代中期，随着国有企业股份制高潮的到来，评估机构和评估师数量迅速增长，资产评估业务从会计师事务所独立出来，中国资产评估行业进入一个高速发展的时期。2016年7月，《资产评估法》正式颁布，确立了资产评估行业的法律地位，标志着评估行业的发展步入正轨。

资产评估机构的特点

资产评估机构与会计师事务所在组织结构、内控管理、执业质量管理等方面存在诸多相似性，但也具有一些行业自身特点，主要体现在：

分支机构不能单独出报告。自2017年《资产评估行业财政监督管理办法》（财政部令第86号）出台后，资产评估机构分公司（分所）已不能单独出具报告，所有的评估报告都要由总公司（总所）出具。这一点与会计师事务所有较大区别，会计师事务所分所可以单独出报告。

业务区域范围比较广。会计师事务所总所、分所服务对象的区域相对比较固定，而资产评估机构业务区域不太固定，完全是根据服务对象和业务内容覆盖全国各地，随着中国企业在境外收购规模的发展，评估业务已经拓展到境外。与审计不同的是，审计对象主体一般在境内，而评估对象则有可能完全在境外。

评估报告目的性强。审计报告自签发日起一直有效，可以被公开广泛使用，而评估报告一般是自报告签发日起1年内有效，且都是有特定目的的，一份报告只能有一个目的，不能被广泛使用，只服务于委托方的委托需求。

执业责任风险更大。审计是对已发生事项发表鉴证意见，有国际通行的具体准则和明确规程大概率保证执业质量，会计师事务所和注册会计师也有执业免责的法律条款保护。而资产评估是价值发现，评估对象种类繁多，个体差异大，虽然有一系列评估准则做指引，但多是开放性的宽泛指导，无法像审计准则那样具有相对完备的具体操作规程，评估人员的个人经验贯穿整个过程并直接影响评估结果，因此，评估机构和注册评估师承担着评估值与现实价格严重偏离的责任风险。

行政监督思路

在多年对会计师事务所的行政监督中，财政部监督检查局和各地专员办积累了丰富的经验，从监管机制、监管分工到具体的监管方式、监管手段等都可以为资产评估机构的行政监督提供借鉴。考虑到资产评估机构的自身特点，行政监督在以下方面还需体现新的监管思路。

一是抓总放分，监管力量分配有重点。由于评估机构分公司（分所）不能出具评估报告，从监管角度来看，对分公司（分所）可以不必像会计师事务所那样分配较多的监管力量。在评估机构的总公司（总所）可以看到所有评估报告及工作底稿，把控好总公司（总所）的监管至关重要，分公司（分所）可以只作为一个业务部门，在必要时请当地监管力量实施协助配合监管。

二是由企到所，监管路径更加清晰。对会计师事务所监管时由所到企和由企到所的双向延伸是适当和必要的，但对评估机构监管来讲则不然。从评估机构延伸到企业实施监管存在两个主要问题，一是评估机构与企业粘合度不高，延伸检查可能会遇到来自企业的较大阻力；二是企业的责任较难定性，与审计业务的调账处理不同，评估报告被使用后带来的结果难以恢复到使用前，监管力度远小于由事务所到企业。因此，从企业延伸向评估机构，对象明确、目标精准，是对评估机构监管的有效途径。

三是把握目的，迅速掌控监管切入点。审计目的单一，评估目的种类多样，且对评估值的影响是最重大的，现实中确实也存在委托方向评估师施加压力以使评估结论符合自己要求的现象，这也是评估行业最为外界质疑公信力的所在。因此，监管者要关注评估报告的目的，从评估目的着手可以了解评估报告可能存在的估值倾向，这种倾向比审计意见的形成更加直观，更有利于监管者迅速把控监管重点。

四是关注后果，深化监管成果利用。对审计业务的监管主要在于过程是否规范，审计意见是否适当。对评估业务而言，除了要关注评估过程、评估报告本身的质量，更需要关注评估报告使用的后果。评估报告对使用者和使用后果有直接影响，一旦造成严重后果，评估师和评估机构没有任何免责条款可以推卸责任。因此，是否造成严重后果，是监管者评估报告质量高低，衡量评估师和评估机构责任的重要评价标准。

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