大城市将置于优先发展位置

8月26日下午召开的中央财经委员会第五次会议指出，当前我国区域发展形势是好的，同时经济发展的空间结构正在发生深刻变化，中心城市和城市群正在成为承载发展要素的主要空间形式。新形势下促进区域协调发展，要按照客观经济规律调整完善区域政策体系，发挥各地区比较优势，促进各类要素合理流动和高效集聚，增强创新发展动力，加快构建高质量发展的动力系统，增强中心城市和城市群等经济发展优势区域的经济和人口承载能力，增强其他地区在保障粮食安全、生态安全、边疆安全等方面的功能。

这段话，可从两个层面来理解。

第一，“中心城市和城市群正在成为承载发展要素的主要空间形式”，非常清晰地表明了，中心城市和城市群是各类发展要素的聚集高地这一客观现实，同时也暗示，它们仍将被置于优先发展的位置。

长期以来，理论界存在着大城市和中小城市哪个应优先发展的争论。这很正常，各有其逻辑。但中小城市优先发展的目标指向是均衡发展，这是一种理想状态，但在现实中很难做到。强行推进的一个表征，是摊薄资源，效率也不高。

近年来，围绕中心城市(或大城市、特大城市)发展城市群的概念逐渐被接受。包括国家发改委在内的多个部门，出台了发展城市群的系列文件。无须争论了，大城市和城市群正迎来新一轮快速发展的机遇期。但各类市场主体并未做好充分准备，包括房地产投资商在内，也未充分认识到它蕴含的巨大意义。

第二，如果说前面是“暗示”，后面就已经直接作出部署。“增强中心城市和城市群等经济发展优势区域的经济和人口承载能力”，意思非常清楚，增强其承载能力，就是要将资源要素向它们倾斜，优先发展。

承载能力，公众最关心的莫过于人口。国家发改委等部门一再要求各地放松户口管制，采取措施保障各类人口落户，虽然不少城市出台了吸引人才落户的政策，但有少数特大城市仍树立了强大的壁垒。北京作为首都，中心城区向外疏解一些人口完全可以理解，但如果放在京津冀城市群的空间视野来安排人口布局，那北京周边甚至北京的远郊区就应该大力承接中心城区的人口转移。这方面，有相当大的增长空间。

承载能力的另一个功能就是产业。由于制造业能容纳较多就业人口，各地都比较重视制造业的发展，甚至出台一些优惠政策来争夺。这固然可以理解，但除了制造业，还有很多产业值得“争抢”。比如，围绕大消费升级的旅游、文娱、文创、休闲等行业。

那么，中小城市是不是就不要发展了？不是。大城市优先发展，可以更好地带动中小城市的发展。而且中央也提出要促进区域协调发展。但协调发展不等于均衡发展，而是要遵守经济规律，发挥比较优势。西宁的比较优势与上海就完全不同。

大城市和城市群的优先发展，大城市与中小城市协调发展，与中央财经委26日会议提出的“形成全国统一开放竞争有序的商品和要素市场”正相呼应，而修改后的《土地管理法》将集体经营性建设用地入市合法化，与国有建设用地一起形成同权同价的土地大市场，正是形成全国统一开放竞争有序的商品和要素市场的重要内容。

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