土地收入20年涨100倍秘密：政府垄断土地一级市场

[从1999年至2015年，这十七年是中国历史上土地资产化最为迅猛的年代，全领土地出让收入总额约27.29万亿元，年均1.6万亿元。]

“劳动是财富之父，土地是财富之母”，马克思曾在《资本论》中援用威廉·配第的这个概念，现今劳动是财富之父已少见人讲，但土地是财富之母这话用在房地产市场上再贴切可是。

2014年全领土地出让收入达到创纪录的4.29万亿元，已经是1995年的100倍。我国开国后土地有偿出让尽管肇始于1987年的深圳（楼盘），但1994年却是一个更重要的年份，一是分税制开始实行，缺钱的地方政府有了卖地激动；二是中央请求政府要垄断土地一级市场，地方政府逐步成为唯独卖家。

两个因素相叠加，一个既想卖地，又能唯独卖地的实体出现了，“土地+财务”这才算是正式登上历史舞台。

有偿出让的几种部门诉求

1987年12月1日，深圳进行了1949年以后的第一场土地拍卖会，在全国敲响了拍卖出让土地应用权第一槌，为国有建设用地的有偿出闪开了先河，土地最终开始作为一种商品进入了市场。

这一举动直接促进了宪法的修正。1988年4月，七届全国人大第一次会议通过了《宪法修正案》，依据该修正案，删去了《宪法》第十条第四款中“制止土地出租”的规定，同时在该条目中增加了“土地的应用权能够依照法律的规定转让”这一内容。

同年12月29日，七届全国人大常委会依据宪法修正案通过了关于修正《土地管理法》的决定，删除过“制止出租土地”，并增加“国有土地和团体一切的土地的应用权能够依法转让”、“国家依法实施国有土地有偿应用制度”等内容。

管理城市土地的一部重要法律《城市房地产管理法》也于1994年7月正式出台，该法对土地有偿应用制度作了较为整体的规定。

为什么当时要推动土地应用制度改革，2006年6月，原国家土地管理局第一任局长王先进在接纳领土资源部网站采访时曾表示，当时的大背景是，跟随改革开放的深刻，为了顺应全国经济体制改革的形势发展，各方面都在呼吁改革土地应用制度，然而，各方思绪其实不一致。当时，建设部门主要考虑，城市建设资金缺乏，想从土地上收回点钱，添加城建经费缺乏；特区深圳考虑的是如何通过改革来吸引外资；而土地部门主要考虑的是，要想管好土地，不能够只用行政手段，还得用经济手段。

高层：要垄断一级市场

尽管土地有偿出闪开始慢慢实行，但尔后中领土地的资产变现过程并不是直接走上了康庄大道，大大部分城市政府还是采取无偿划拨的方法供地。

《中领土地年鉴1996》第60页说起，1995年全国通过出让方法提供用地43403公顷，出让用地占到非农业建设用地总量的25%。也就是说，到了1995年，划拨用地总量仍然是大头。

1994年中国开始实行分税制，地方政府的税收和事权比例日趋不符合，在缺乏资金的地方政府眼中，土地这类商品的重要性开始更呈现。

《中领土地年鉴1997》398页说起，从1987年到1995年末，全国30个省区市出让土地为15.65万公顷，收取土地出让金2148.5亿元。土地应用权转让、出租、典质日趋活跃，土地市场初步构成，促进了土地资源的优化配置和社会经济的发展，土地资产效益在国民经济建设中施展了重要用处。

土地成为一种商品能卖钱，分税制下的地方政府也缺钱，“土地财务”这时候就瓜熟蒂落地出现了吗？

并不是这么简单，当时地方政府还没有垄断土地的一级市场，也就是说土地市场上的卖方不必定是政府，卖地的钱其实不必定归地方政府一切。所以，即使地方政府有卖地激动，但还没有彻底具有垄断的权力。

上世纪90年代早期，中国的土地分配和应用过程当中出现了“隐性市场”，即很多机构和企业将无偿划拨所获得的土地资源倒手变卖，另外，团体非农建设用地自觉交易突出，土地投契屡有产生。

在监管者看来，“土地隐性市场比较活跃”，这些举动都形成了土地资产大批流失。

为此，监管层土地资源与资产并重管理，在土地出让环节逐步从无偿划拨向有偿出让过渡，在土地供给方面，从多主体逐步向政府垄断一级市场过渡，在团体非农建设用地应用问题上，逐步收紧政策，除过个体情形外，大部分企业和机构如需求建设用地，只能去国有建设用地的那个市场上满足需求。

1994年8月30日至9月2日，第一次全领土地应用制度改革工作会议在北京（楼盘）举办，尔后，中国政府开始加大土地应用制度的改革力度。

在此次会议上，有高层发言指出，土地作为资产是我国经济建设和发展的一笔庞大的财富。与发达国家对比较，我国的经济和综合国力在一些方面存有较大差距。如今我国发展经济和进行现代化建设的最大制约因素之一就是资金缺乏。通过保持土地有偿应用制度，试行土地应用权出让和转让、充足施展土地资产庞大效益，完万能够积累大批资金。所以，往后我们只需爱惜、合理利用好这笔庞大的土地资产，做到保值增值，就能够为我国现代化建设积累更多的资金。

土地资产的效益表现也有数据做支持。有数据显示，1994年前，凡是实行土地应用制度改革的地方，每年都有一笔来自土地资产的收益，少则几千万，多则几亿甚至几十亿。上海（楼盘）市1992年收取土地出让金10多亿元，广东省1992年至1993年共收掏出让金205亿元。在土地市场活跃的深圳、珠海（楼盘）、福州（楼盘）、厦门（楼盘）、海口、威海（楼盘）、昆山（楼盘）等沿海城市，土地出让收入已成为本地政府财务的重要支柱。在边疆，黑龙江省通过展开土地应用权出让和清理整理土地市场，几年来共收取土地收益15亿元。四川（楼盘）省广汉市1991年实行土地应用制度改革以来，每年土地收益在1000万元左右，占该市财务收入的25%以上。

地方政府如何对待“地财务”

1994年的此次高等别会议召开，地方政府纷纷加速土地有偿出让制度的推动，领土收益的效应也进一步获得表现。在收获真金白银的同时，已经逐步有地方将此称为“地财务”。

一名原国务院领导曾在“土地日”五周年(1995年)发表签名文章称，各级人民政府要进一步深化土地应用制度改革，增强对土地资产的管理，标准土地市场，慢慢构成应用市场优化土地资源配置的运起色制。国家要垄断土地一级市场，扩展国有土地有偿应用范围，严禁对原划拨土地进行非法交易。

原山西省土地局所上报的“1995年山西省土地管理工作概略”中说起，1995年，全省各级土地管理部门把组织好领土收益工作作为全年工作的重点，投入了很大的精力和力气，制造了10月底提早完成省政府下达的5亿元任务，12月底领土收益达到5.7786亿元，年收益总量较1993年(9700万元)增长5.96倍，较1994年(6385万元)增长9.05倍的优良成就。

“1995年全省土地出让纯收益筹划指标为2亿元，实际完成2.996156亿元，超收9961.56万元。”该材估中称。

相似的情形还有山东。“1995年山东省土地管理工作概略”材估中说起，1995年全省土地出让面积占土地供给量的比重由上年的20%提升到40%左右。全省出让土地5670幅，面积2879公顷，合同出让总价款15亿元，其中土地纯收益近5亿元，另外，土地应用权转让、出租、典质总金额7.7亿元。

“土地开始成为政府生财、招商、引资的重要手段。”上述材料称。

湖南省在1995年该省土地应用制度改革工作会议上请求施展土地资产效益，完善生产要素市场，确保国有土地资产保值增值。此次会议确定该省“九五”期末，建设用地拍卖，投标出让要占全部出让的40%以上；有60%以上的县市“地财务”收入占本地财务收入的20%以上，全省土地收益超出60亿元。

这个“地财务”的描写非常贴切，而且在随后的20年时间里逐步蛮横生长。依照《第一财经日报》的计算，从1999年至2015年，这十七年是中国历史上土地资产化最为迅猛的年代，全领土地出让收入总额约27.29万亿元，年均1.6万亿元。

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